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Die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) ist eine der größten Herausforderungen und eine der drängendsten Aufgaben der EU und ihrer Mitgliedstaaten. Dabei stellt die Frage der „gerechten Lastenteilung“ in der Asyl- und Migrationspolitik den Zusammenhalt der EU auf eine Zerreißprobe. Seit den gescheiterten Verhandlungen über die GEAS-Reform 2016/2017 versuchen die Mitgliedstaaten, einen Ausgleich zwischen den Grundsätzen der Solidarität und Verantwortlichkeit zu finden, wie es Art. 80 AEUV für das GEAS vorgibt. Je nach Interessenlage verbirgt sich dahinter aber ein sehr unterschiedliches Verständnis.
Diese Arbeit untersucht die Reformbemühungen beim GEAS nach Vorlage der Kommissionsvorschläge im September 2020 und beleuchtet die divergierenden Interessenlagen der Mitgliedstaaten hinsichtlich Aufnahme und Verteilung von Geflüchteten. Ziel der Arbeit ist, eine Aussage über die Erfolgsaussichten einer Einigung über die Grundsätze der Solidarität und Verantwortung zu treffen. Dazu werden zunächst die Verpflichtungen im Asylrecht basierend auf internationalen Übereinkommen wie der Genfer Flüchtlingskonvention dargestellt. An-schließend werden GEAS und Dublin-System, das dem Ersteinreisestaat die Zuständigkeit für die Asylverfahren zuschreibt, und die Ursachen für sein Scheitern analysiert.
Diese Verantwortungsteilung, die zu einer überproportionalen Belastung der Mitgliedstaaten im Süden führt, ist Kristallisationspunkt für Konflikte, gegenseitigen Vorwürfe und Misstrau-en zwischen den Mitgliedstaaten. Infolge einer tatsächlichen Überlastung und teilweise selbst verschuldeten Unmöglichkeit, die GEAS-Verpflichtungen zu erfüllen, rufen die Südstaaten nach Unterstützung aus dem Norden und betreiben teilweise sogar eine Politik des Laissez-Passer. Durch teilweise katastrophale Zustände bei Verfahren, Unterbringung und Versorgung der Geflüchteten entstehen Rückführungshindernisse und Druck auf die Zielstaaten, mehr Solidarität zu leisten.
Ausgehend von diesem Befund wird der Bedeutungsgehalt des Solidaritätsprinzips in Art. 80 AEUV in normativer und deskriptiver Hinsicht untersucht. Normativ handelt es sich dabei um eine abstrakte Rechtspflicht zur gegenseitigen Unterstützung, deren Ausgestaltung im politischen Ermessen der Mitgliedstaaten liegt. Deskriptiv kann unter „Solidarität“ der Zweck verstanden werden, dass die Verwirklichung individueller Interessen einer kollektiven Anstrengung bedarf, die wiederum das Gemeinwohl fördert und somit im Interesse aller liegt. Dem folgend müssten alle Mitgliedstaaten ein Interesse an der Bewältigung der Herausforderungen der Migration nach Europa haben.
Die Interessen der Mitgliedstaten deuten aber auf etwas anderes hin. Die durch die Ankünfte von Schutzsuchenden aus dem Süden stark belasteten Mittelmeeranrainer wie Griechenland und Italien fordern eine Abkehr vom Dublin-System. Die migrationskritischen Visegrád-Staaten verweigern im Grunde jede Unterstützung bei der Aufnahme und berufen sich darauf, dass sie ihre rechtlichen Verpflichtungen erfüllen. Staaten, die lange Zeit eine liberale Migrationspolitik verfolgten und beliebte Zielländer waren wie Schweden, ringen nach der Migrationskrise 2015/2016 mit sich auf der Suche nach einem migrationspolitischen Kurs, der rechts-populistische Kräfte nicht noch weiter erstarken lässt. Auch die Hauptzielländer Deutschland und Frankreich versuchen den jeweiligen innenpolitischen Diskursen entsprechend, die Sekundärmigration zu verhindern und wollen auf unterschiedliche Weise die Außengrenzstaaten unterstützen, wobei Deutschland die Umverteilung aller unterstützt.
Die im September 2020 vorgelegten Vorschläge der Kommission versuchen, den unterschiedlichen Interessen Rechnung zu tragen. Durch die Schaffung eines Grenzverfahrens soll die Anzahl der in die EU einreisenden und zu verteilenden Geflüchteten reduziert werden. Durch Änderung der Dublin-Kriterien soll die Zuständigkeit der potentiellen Zielländer erweitert werden, um die Südländer zu entlasten und der Sekundärmigration entgegenzuwirken. Mit der gleichen Zielrichtung soll auf Grundlage eines neuen Solidaritätsmechanismus eine Umverteilung unbegleiteter Minderjähriger und aus Seenot Geretteter erfolgen. In Krisenzeiten soll daraus eine generelle Umverteilung aller Schutzsuchenden erwachsen, wobei Solidarität weiterhin auf verschiedene Art und Weise geleistet werden können soll.
Angesichts der Verhandlungen während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft und des er-reichten Zwischenergebnisses besteht Skepsis, dass die Mitgliedstaaten sich bald auf eine GEAS-Reform einigen werden. Dazu liegen die Interessen der Mitgliedstaaten auch hinsichtlich der Solidarität zu weit auseinander. Zudem stellt sich die in Hinblick auf die europäische Integration und die Zukunft der EU besorgniserregende Frage, worin das im Interesse aller liegende Gemeinwohl in der Asylpolitik liegen soll, das die gemeinsame Kraftanstrengung zu einem individuellen Interesse jedes Einzelnen werden lässt. Denn anders als bei der Schaffung des Schengen-Raums als Raum ohne Binnengrenzen sind Wohlstandsgewinne von der Aufnahme Geflüchteter vorerst nicht zu erwarten.
„Europäische Bildung beginnt in der Schule.“ Gerade in Zeiten einer Renaissance von Nationalismen und einem spürbaren Rechtsruck in Europa scheint diese Maxime wichtiger denn je zu sein. Die umfassendste Möglichkeit, mittel- und langfristig eine europäische Dimension in den Schulen der EU-Mitgliedsstaaten zu verankern, stellt eine binationale oder sogar internationale Lehramtsausbildung dar. Die Einrichtung derartiger Ausbildungen ist jedoch mit hohen Hürden verbunden. Ihre Anzahl ist überschaubar und allein im deutsch-französischen Kontext vorhanden. Hintergrund hierfür sind erstens die nur schwer zu überwindbaren Hindernisse, die sich aus den stark divergierenden Studien-, Rekrutierungs- und Ausbildungssystemen ergeben. Zweitens ist der Lehramtsbereich besonders stark durch Reformen geprägt. Eine Nutzen-Kosten-Analyse der häufig benötigten und ressourcenintensiven Anpassungen von Programmen auf der einen Seite und der geringen Anzahl der Absolventinnen und Absolventen auf der anderen Seite fällt demnach an vielen Universitäten negativ aus. Ein Rückblick auf die seit 2000 bestehenden Bemühungen der Kooperation Mainz-Dijon hinterlässt eine durchmischte Bilanz. Die Gelegenheit, die lehramtsbezogene binationale Ausbildung dieser Kooperation integrierter zu gestalten, bietet die sich derzeit auf französischer Seite vollziehende Neustrukturierung der französischen Lehramtsausbildung. Die Loi Blanquer vom 26. Juli 2019 führt zu einer Annäherung der beiden Systeme und ermöglicht – auch dank bereits bestehender juristischer Instrumente – eine Verkürzung der Ausbildungszeit sowie eine verbesserte Anerkennungspraxis.
In den vergangenen Jahren hat der im anglo-amerikanischen Rechtsraum wurzelnde Amicus Curiae, wenn auch in unterschiedlicher Ausprägung, Eingang in die Verwaltungsgerichtsbarkeiten in Deutschland und Frankreich gefunden. Dabei erweist sich die französische Verwaltungsgerichtsordnung aus rechtsvergleichender Sicht als progressiv, da das Verfahrensinstrument hier – im Gegensatz zur deutschen Rechtslage – bereits positiv-rechtlich normiert ist. Diese Fortschrittlichkeit hat sich bisher jedoch nicht merklich auf die Drittinterventionspraxis niedergeschlagen, besitzen Amicus Curiae-Stellungnahmen doch in beiden Ländern und über alle verwaltungsgerichtlichen Instanzen hinweg noch immer Seltenheitswert.
Da mithin keine Generalisierungen zur dieser Rechtspraxis erlaubt sind, kann sich eine Analyse der möglichen funktionalen Rolle derartiger Amicus Curiae-Stellungnahmen nur auf theoretische Überlegungen stützen. Danach ist eine Informationsfunktion gegenüber dem Gericht in Bezug auf Tatsachen- und Rechtsfragen klar zu bejahen. Auch dürfte der Verfahrensmechanismus ein zusätzliches – wenngleich nicht demokratisches – Legitimationspotential für gerichtliche Entscheidungen besitzen: Indem dieser gesellschaftliche Teilhabe und damit gleichzeitig die Einbettung verwaltungsgerichtlicher Verfahren in den jeweiligen sozialen Kontext ermöglicht, kann er zur Steigerung der gesellschaftlichen Akzeptanz der zunehmend unter Rechtsfertigungsdruck geratenden Richtermacht beitragen.